Klaus Bachmann Auf dem Weg zum Monopol einer einzigen Partei

Zumindest bis zu dem Augenblick der Sachentscheidung des Europäischen Gerichtshofes vor ein paar Monaten verteidigte er das Oberste Gericht vor der Unterwerfung durch die Regierungspartei. Das bringt jedoch Polen weder die Unabhängigkeit des Justizwesens, noch die konstitutionelle Ordnung zurück. In den Händen von Regierung und Präsident ist weiterhin der Landesjustizrat, der schon nicht mehr für die Richter einen Schutzschild vor Einmischung der Regierung bildet, sondern ein Instrument der regierenden Partei ist, das es ihr leicht macht, wirksamen Druck auf die Richter auszuüben. Ins Gegenteil verkehrt wurde auch das Verfassungsgericht: Statt Regierung und Parlament zu kontrollieren, steht es jetzt unter deren Kontrolle.

Während der Regierungsapparat der Partei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) „die Unterwerfung der eigenwilligen Richterkaste“ ins Land posaunt, tuen die Vertreter des Regierungslagers gegenüber dem Ausland so, als wäre nichts geschehen: Das Verfassungsgericht funktioniert schließlich normal und fällt seine Urteile. Hin und wieder beruft man sich auf das Argument, dass die Reformen nichts Außergewöhnliches sind und dass andere EU-Länder in der Vergangenheit ähnliche Entscheidungen trafen. Die Europäische Kommission habe denn auch nie z. B. Deutschland dafür kritisiert, dass auch dort die Regierenden die Richter wählen. In der Tat: Kürzlich wählten die Bundestagsabgeordneten einen neuen Vizepräsidenten des Verfassungsgerichts, der bis dahin zudem CDU-Abgeordneter war.

Es ist verwunderlich, dass das politische Lager, das in den Aussagen seiner Vertreter und in seinen „nationalen“ Medien den Deutschen Ehre und Glaube abspricht, sich mit Vorliebe der Beispiele aus Deutschland bedient, um das eigene Handeln bezüglich der Justizreform zu rechtfertigen. Das Problem beruht darauf, dass derlei Vergleiche stillschweigend voraussetzen, der Justizbereich – in Sonderheit die Verfassungsgerichte – müsse „apolitisch“ sein und vor allem der Überprüfung der Legislative in Hinsicht auf ihre Verfassungsmäßigkeit dienen.

Die Opposition und die die Regierung kritisierenden Juristen stimmen dieser Interpretation zu, indem sie den Regierenden eine „Politisierung“ des Landesjustizrates, des Obersten Gerichts sowie des Verfassungsgerichts vorwerfen, als könnten diese ihre Mission erfüllen, ohne in die Politik verwickelt zu sein. Der ganze Streit um die Justizreform dreht sich darum, ob PiS den Justizbereich „politisiert“ und ob die Reform „mit der Konstitution im Einklang steht“, und wenn nicht, ob sie den Buchstaben verletzt oder nur ihren Geist. Doch die Prämisse, dass das Justizwesen – insbesondere die konstitutionelle Gerichtsbarkeit – apolitisch sein muss, abstrahiert von seinen allerwichtigsten Funktionen.

Ein Apparat zur Erzwingung eines Kompromisses

Allein schon der Name „Verfassungsgerichte“ suggeriert, dass ihre wichtigste Aufgabe darin besteht, die Übereinstimmung der Gesetzgebung mit der Konstitution zu prüfen. Nichts dergleichen. Ginge es allein darum, dann könnte das Verfassungsgericht durch irgendein Kollegium von Juraprofessoren ersetzt, eine Kanzlei beauftragt oder ein Computer entsprechend programmiert werden. In der Mehrzahl der Fälle übt (und übte immer) das Verfassungsgericht die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Rechtsvorschriften durch ein bloß fünfköpfiges Gremium aus, und nicht in Vollbesetzung. Sein Aufgabenbereich geht bedeutend weiter; er ergibt sich nicht allein aus dem Buchstaben der Konstitution, sondern aus seiner Verankerung im System der Machtorgane. Und dieser Bereich ist durchaus politisch: Das Verfassungsgericht soll Legislative und Exekutive kontrollieren, die Kohäsion und die absehbare Wirkung eines Gesetzesbeschlusses garantieren sowie den Bürger vor den Staatsorganen und die Minderheit vor Vereinnahmung durch die Mehrheit schützen. Und – was unter den Bedingungen einer starken Politisierung in Polen besonders wichtig ist – Kompromisse erzwingen und damit einem möglichst breiten Kreis von Interessenten zumindest teilweise deren Interessen sichern.

Verfassungsgerichte handeln somit wie Apparate zur Kompromisserzwingung. Verabschiedet die Sejmmehrheit ein die Rechte der Opposition verletzendes Gesetz, dann kann das Verfassungsgericht die Mehrheit vor die Wahl stellen, sich entweder mit der Opposition zu verständigen, um die erforderliche konstitutionelle Mehrheit zu erhalten, oder eine endgültige Blockierung des Gesetzes in Kauf zu nehmen. Ähnlich verhält es sich mit der Zuständigkeit des Präsidenten: Entweder nötigt er (unter Androhung eines Vetos) die Regierung zu einem Kompromiss mit der Opposition oder es kommt zu einem Kompromiss mit dem Präsidenten (der dann die Legislative nicht weiter blockiert).

Dies sind rein politische Aufgaben, denen das Verfassungsgericht nur nachkommen kann, wenn es nicht einer Partei untersteht. Hier nämlich liegt der Hund begraben: In den letzten drei Jahren wurde das Verfassungsgericht nicht „politisiert“, denn es war von Beginn an politisch, und so sollte es auch nach der Verfassung von 1997 sein. Das Problem besteht darin, dass es seit 2016 zusätzlich parteiabhängig wurde, und dies durch eine einzige Partei. Daher kann es in politisch wenig kontroversen Fragen weiterhin glaubwürdig ein Kontrolleur der Übereinstimmung mit der Verfassung sein – aber seine eigentliche politische Funktion auszuüben, dazu ist es schon nicht mehr in der Lage.

Gelingt es dem Regierungslager, das Oberste Gericht unter seine Kontrolle zu bringen, dann wäre die Situation ähnlich wie beim Verfassungsgericht: Das Gericht stünde weiterhin an der Spitze des Systems der Gerichtsbarkeit und würde die Kohäsion und die vorgesehene Bestimmung des Rechts garantieren, aber es wäre schon nicht mehr in der Lage, sowohl den Bürger vor dem Staat als auch die Rechte der Minderheit vor der Mehrheit zu schützen. Noch dramatischer gestaltet sich die Situation im Landesjustizrat: Formal übt er weiterhin seine rechtlichen Funktionen aus – er beurteilt die Kandidaten für das Richteramt – doch anstatt sie vor Manipulationen der Regierenden zu bewahren, manipuliert er diese selbst.

In einem haben die Autoren der Justizreform Recht: In Deutschland sind die Verfassungsgerichte zum Teil parteiabhängig, und die Politiker spielen sogar bei der Wahl der Richter zum Bundesverfassungsgericht eine größere Rolle als dies gegenwärtig in Polen der Fall ist. Denn Bundestag und Bundesrat wählen die Richter, die dann die Regierung und die Parlamentsmehrheit kontrollieren. Wahr ist zudem auch, dass viele Stellen deutscher Gerichte auf oberster Ebene unter Beteiligung der Justizminister besetzt werden.

Doch damit enden die Analogien, denn keine deutsche Regierung hat es jemals gewagt, selbst darüber zu entscheiden, welche Urteile des Verfassungsgerichts sie anerkennt und veröffentlichen will, niemals ernannte sie mehr Richter als die Verfassung erlaubt, und zu keiner Zeit schickte sie Richter des Verfassungsgerichts oder des Bundesgerichtshofes in den Zwangsruhestand, indem sie ihnen die konstitutionell garantierten Kadenzen kürzte.

Sechzehn politische Puzzle

Den gegenwärtigen Stand des Justizwesens in Polen mit dem in Deutschland zu vergleichen, das ist noch aus einem Grund verfehlt, der um vieles wichtiger ist als die Details der Reform der letzten Jahre, weil es sich hier um einen systemischen Unterschied handelt: Deutschland ist ein extrem dezentralisierter Staat und ebenso dezentralisiert ist das System der Gerichtsbarkeit. Polen dagegen ist ein zentralistisches Land, wo die Regierung durch Schwächung der übrigen Machtorgane immer mehr Macht in den eigenen Händen konzentriert. In einem solchen Staat bedeutet die Parteiabhängigkeit des Justizwesens die Zentralisierung der Macht in den Händen einer äußerst kleinen Gruppe von Politikenr einer einzigen Partei. Wir konnten dies vor einem Jahr beobachten, als sich der Justizminister, der bereits die volle Macht über die Staatsanwaltschaft besaß, darum bemühte, die Kontrolle über den Landesjustizrat, über das Oberste Gericht sowie über die allgemeinen Gerichte zu gewinnen. Aufgrund der Vetos des Präsidenten musste er sich diese Macht mit dem Präsidenten und dem Sejm teilen, was an der Tatsache nichts ändert, dass sich diese Macht jetzt allein in den Händen des Regierungslagers und nur weniger Politiker befindet.

Eine derartige Gefährdung gibt es in Deutschland nicht, und das trotz einer deutlich weitergehenden Politisierung und Parteiabhängigkeit der Verfassungsgerichte und anderer höchster Gerichte. Kürzlich wollte der Bundestag sogar einen aktiven Politiker zum Richter am Bundesverfassungsgericht bestimmen. Dazu benötigte das Parlament eine Zweidrittelmehrheit, was die regierenden Parteien dazu zwang, sich mit einem Teil der Opposition auf die Kandidatur zu verständigen. Zudem ist die Zusammensetzung des Bundesrates von der des Bundestages verschieden (die gegenwärtige Regierungskoalition hat dort keine Mehrheit), und jedes Bundesland besitzt eine eigene konstitutionelle und allgemeine Gerichtsbarkeit.

Auch dort sind die Politiker bei der Wahl der Richter beteiligt. Doch die Bundesländer werden durch gänzlich andere Koalitionen als auf Bundesebene regiert. Zur Zeit werden nur vier von sechzehn Bundesländern von derselben Koalition (CDU und SPD) wie auf Bundesebene regiert, so dass der Mehrheit der Bundesländer Koalitionen vorstehen, die im Berliner Bundestag die Oppositionsbänke einnehmen (Grüne, Liberale und Linke). In einer solchen Situation könnte kein einziger Justizminister und keine Partei das gesamte System der Gerichtsbarkeit kontrollieren, und das selbst dann nicht, falls man die direkte Ernennung der Richter durch die Regierung oder die Wahl der Richter am Verfassungsgericht auf der Basis einer einfachen Parlamentsmehrheit einführen würde. Die Übernahme der Macht über das Justizwesen wäre in Deutschland nur in einer einzigen Situation möglich: Wenn eine einzelne Partei die Wahlen nacheinander (in zwei Wahlperioden) auf Bundesebene und in (fast) allen Bundesländern – dort mit einer Zweidrittelmehrheit – gewinnen würde. Das ist nicht einmal den Nazis 1933 gelungen.

Die gegenwärtig in Deutschland nach der letzten Richternominierung zum Verfassungsgericht entbrannte Debatte betrifft nicht derartige Befürchtungen, sondern die weitaus abstraktere Frage, ob der Politiker, der Richter wurde, in der Lage sein wird, die Übereinstimmung mit der Verfassung jener Gesetze objektiv zu beurteilen, an deren Zustandekommen er vorher als Abgeordneter mitgewirkt hat. Zu ergänzen ist, dass selbst dann, wenn dies der Fall wäre, er dies nicht als Einzelperson tun könnte.

Europa blickt auf das System

Daher sind jegliche Vergleiche der polnischen Justizreform mit anderen föderalen Ländern fehl am Platz, und dies ohne Rücksicht darauf, ob man sie mit Deutschland, den USA, Nigeria, Indien oder Kanada vergleicht. Mehr Sinn ergeben hier Vergleiche mit zentralistischen Staaten wie Frankreich, Russland oder Irland. Doch wie dem auch sei, zu berücksichtigen ist immer ein äußerst wichtiger Aspekt: Das Justizwesen, insbesondere das Verfassungsgericht, funktioniert nicht in einem Leerraum, sondern ist ein Element des gesamten staatlichen Systems, und in diesem Kontext muss man seine Reformen betrachten. Jede Veränderung eines seiner Elemente beeinflusst andere. Davon überzeugte sich der polnische Präsident, als er einen Teil seiner Macht über die Mechanismen konstitutioneller Kontrolle infolge der voreiligen Vereidigung von Richtern am Verfassungsgericht, auf deren Wahl er zuvor keinen Einfluss hatte, an die Regierung abgab. Seit dieser Zeit bleibt ihm lediglich das Veto (das die Parlamentsmehrheit rückgängig machen kann), um Gesetze zu blockieren, die seine Interessen berühren. Mit anderen Worten: Indem er zur Übernahme des Verfassungsgerichts durch die Regierung beitrug, hat der Präsident selbst seine Position gegenüber Parlament und Regierung geschwächt.

Den derzeitigen Streit in Polen beherrscht die Frage nach der „Politisierung“ der Gerichtsbarkeit sowie die, ob die Richter später „apolitisch“ und „unabhängig“ urteilen können, die entsprechend der Regeln gewählt wurden wie das Parlament die neuen Richter am Verfassungsgericht bestimmt hat, und wie der Landesjustizrat die für das Oberste Gericht vorgesehenen Richter nominierte. Eine systemische Perspektive ist wenig populär – im Regierungslager ebenso wie in der Opposition und unter Juristen. Dagegen ist sie in den ausländischen juristischen Debatten sowie in der Urteilsfindung des Europäischen Gerichtshofes äußerst präsent. Daher ist es eher unwahrscheinlich, dass es den Europäischen Gerichtshof überzeugt, wenn sich die polnische Regierung auf Beispiele aus anderen EU-Ländern beruft, wo „Politiker gleichfalls an den Wahlen der Richter beteiligt sind“. Eine solche Argumentation kann unter Journalisten und Publizisten Zweifel säen, doch die Mitglieder des Europäischen Gerichtshofes lassen sich davon nicht beeindrucken. Nach der bisherigen Urteilsfindung lässt sich der Europäische Gerichtshof nicht auf die Diskussion ein, warum ein polnischer Minister nicht über die Besetzung der Gerichte befinden darf, etliche deutsche Minister dies aber dürfen.

Alles auf das Konto der Partei

Die Erfahrungen autoritärer Länder zeigen, dass selbst in Diktaturen gewählte Richter trotz der Regierung ihre Unabhängigkeit wahren können, wenn ihre Kadenz garantiert ist und sie Zweifel hegen, ob die Diktatur Bestand hat. Der Kern der Sache liegt anderswo, und zwar in den systemischen Folgen solcher Veränderungen und in ihrem Einfluss auf andere, scheinbar von der Reform unberührte Institutionen. Indem in Polen die Justiz parteiabhängig wurde und sich die Partei des Verfassungsgerichts bemächtigte, veränderte der Sejm das Kräfteverhältnis zwischen den Staatsorganen, schwächte die Position des Parlaments und des Präsidenten, stärkte aber die Rolle der Regierung. Die Staatsanwaltschaft ist dem Justizminister hörig – nichts zeigt dies besser als der Rückzug der Staatsanwaltschaft aus dem Verfahren gegen den Filmemacher des unabhängigen Fernsehens TVN nach der Intervention des Botschafters der USA. Die Exekutive kann jetzt die Gerichte weitaus besser steuern als jede vorherige Regierung. Die einzige Kontrollinstanz, der es noch möglich ist, ihrer Aufgabe gerecht zu werden, ist der vom gegenwärtigen Herrschaftssystem unabhängige Teil der Medien. Dank dem besteht eine gewisse Garantie, dass für die Aufdeckung von Beispielen des Nepotismus und der Korruption die Mitglieder der Exekutive an der Wahlurne dafür die politische Verantwortung tragen werden. Eine strafrechtliche Verfolgung haben sie nur dann zu befürchten, wenn ihre Vergehen dem Regierungslager schaden.

Dieses Schwert hat zwei scharfe Schneiden. Die Perspektive der Straffreiheit ist ein klares Signal an die Mitglieder und Anhänger der regierenden Partei, dass sie von Seiten der Justiz für ihre Handlungen keine Schwierigkeiten zu befürchten haben. Andererseits gilt unter der Voraussetzung einer pluralistischen Publizistik: Wann immer sie gegen das Gesetz verstoßen, es wird in den Augen der Bürger das Ansehen des Regierungslagers belasten, und dies selbst dann, wenn weder Jarosław Kaczyński noch Mateusz Morawiecki ein solches Handeln gut heißen.

Sie können die Schuld für die Vergehen der Mitglieder des eigenen Lagers nicht der Sorglosigkeit und der Passivität der Sonderdienste anlasten, auch nicht dem Justizbereich oder der Polizei. Indem sie sich diese untergeordnet haben, übernahm PiS die volle Verantwortung, dass sie auch funktionieren. In der Affäre Amber Gold kann Donald Tusk die Schuld an die Staatsanwaltschaft zurückverweisen, denn zu jener Zeit hatte er auf sie keinerlei Einfluss. Die jetzige Regierung kann sich nicht in gleicher Weise aus der Affäre ziehen.

Der jüngste Korruptionsskandal bei der Finanzaufsicht (KNF) ist eine offensichtliche Folge der Justizreform. Sämtliche Elemente dieses Szenariums sind dafür charakteristisch: Ein Mitglied des Regierungslagers ist im Bewusstsein der Straffreiheit so lange rechtswidrig tätig bis sein Handeln dem gesamten Lager zu schaden beginnt. Für die öffentliche Meinung ist die Antwort auf die Frage, wie tief diese Affäre reicht, das allerwichtigste. Aus Sicht des staatlichen Systems und der Funktion der Institutionen ist etwas anderes von Bedeutung – sich mittels der exekutiven Gewalt jene Institutionen unterzuordnen, die zu ihrer Kontrolle berufen sind, sowie das „rechtliche Impossibilium“ (wie einst PiS den Widerstand der Institutionen bezeichnete, die unter Berufung auf das geltende Recht die Verwirklichung der Begehrlichkeiten der Regierung kurzerhand blockierten) aufzuheben. Dies ist der vorgezeichnet Weg zu einer systemischen und nicht nur gelegentlichen Korruption. Dies ist die Errichtung eines Systems, das effektiv und mit voller Kraft den freien Bürger (und Regierungsgegner) trifft, aber gegenüber Korruption und Nepotismus der Regierenden machtlos ist.

Quelle: Klaus Bachmann, Ku władzy monopartii (Auf dem Weg zur Herrschaft einer einzigen Partei), Tygodnik Powszechny v. 09. 12. 2018, S. 24-27.

Übersetzung: Theo Mechtenberg

Erstveröffentlichung mit geringfügigen Veränderungen: Polenanalysen 232 v. 05. 03. 2019

Es handelt sich um den für den unabhängigen Fernsehsender TVN eines amerikanischen Kapitaleigners tätigen Journalisten Piotr Wacowski. Der hatte einen in TVN ausgestrahlten Film einer geheimen Feier einer polnischen neonazistischen Gruppe zu Hitlers Geburtstag gedreht und – um diesen Film überhaupt zu ermöglichen – an diesem Treffen aktiv teilgenommen. Ihm drohte dafür ein Prozess wegen Verbreitung von Nazipropaganda, obgleich er lediglich seiner Journalistenpflicht nachgekommen war und, bei Entlarvung seiner wahren Identität, das Risiko auf sich genommen hatte, an Leib und Leben bedroht zu werden.

Es handelt sich um den 2012 aufgedeckten Finanzbetrug, durch den Zehntausende ihr Vermögen verloren haben. Ein Untersuchungsausschuss des von PiS kontrollierten Sejm befragte 2018 Donald Tusk, den damaligen Premier, in einer mehrstündigen Anhörung, um ihm - wenngleich vergeblich – die politische Verantwortung für dieses Verbrechen anzulasten. (TM)